健全依法决策和民主科学机制

党的十八届四中全会公报中提到“健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制”。

中山，秉承孙中山先生敢于“先行先试”的创新精神，自2004年国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》以来，不断探索完善行政决策处置的机制建设，建立起《中山市人民政府政府常务会议议事规则》、《中山市人民政府市长办公会议议事规则》、《中山市政府规范性文件制定程序规定》、《中山市政府规范性文件专家咨询论证工作规则》和《关于建立中山市重大事项社会稳定风险评估工作机制的意见》等一系列制度，使我市的行政决策越趋科学化、法治化和民主化。

近年来，在已建立的一系列重大决策管理制度基础上，市法制局立足自身政府法制职能，重点从重大行政决策程序管理、听证管理、社会稳定风险防范及法律风险防范管理、规范性文件制定管理、细化落实镇级法律顾问制度及规范行政机关内部决策机制等方面全方位助力行政决策的机制建设。

一、建章立制，完善重大行政决策各项规定

2013年1月，我市出台《中山市人民政府重大行政决策程序暂行规定》。该规定涉及决策范围、决策程序、决策执行和决策监督管理等，规定了重大决策程序按照决策启动、决策论证（包含专家论证、风险评估、公众参与）、法制机构合法性审查、市政府审议决定等行政决策程序管理；在决策执行上规定重大行政决策实施绩效评估制度；明确政府办公室负责重大行政决策执行情况的检查、督促、考核工作；公民、法人或者其他社会组织有权监督决策制定和执行工作；实行重大决策责任追究制度，并列举了追究责任的情形。该制度从依法决策和民主科学决策程序角度有效防范政府决策风险。

作为切合我市实际的重大行政决策规定，相较其他省市的规定，主要亮点有：结合我市“市管镇”体制及简政强镇事权下放改革的具体情况；在决策范围的界定上比其他城市的规定更为全面；明确重大决策的承办单位、公开征求意见的载体、市政府办公室负责重大决策执行任务分解以及决策执行情况的检查、监督、考核等工作以及决策执行单位对执行情况的自查及与执行相关的责任。

2014年9月，继《中山市政府重大行政决策程序暂行规定》出台以后，我市又制定《中山市重大行政决策听证规定》（以下简称《规定》），对《中山市政府重大行政决策程序暂行规定》规定的重大决策听证制度进行全面细化。在规范重大行政决策听证程序、建立健全民主科学决策听证机制方面进一步完善，以更好地规范本市行政机关重大行政决策听证活动，促进科学、民主、依法决策，保障公民、法人和其他组织的合法权益。

《规定》从适用范围及各部门职责、需采用听证的重大行政决策、听证参加人数及听证会公告事项及听证意见建议的处理方式等方面加以明确，并强调政府法制机构应当把是否依法组织听证作为重大行政决策合法性审查的内容。对依法应当听证而未听证的重大行政决策事项，不得通过合法性审查。

2015年7月，我市印发《关于进一步加强重大行政决策风险防范管理的通知》，以加强市镇两级政府重大决策的法律风险防范管理，推进重大决策法治化、科学化和民主化。

——需有专门法制机构或人员负责法务。市属部门尚未设置法制机构的，要指定专门机构和专职法制人员或者聘请专职法律顾问负责本部门的法律事务工作。

——部门和镇区重大决策需经部门和镇区法制机构合法性审查。在市属部门职权范围内作出的重大行政决策及各镇政府、区办事处做出的重大行政决策，应当经本部门、镇区法制机构或政府法律顾问机构进行合法性审查，未经法制机构合法性审查或经审查不合法的，不得提交本单位、本镇区讨论决定。

——报市政府的重大行政决策请示文件需先经报请单位法制机构合法性审查。市属各部门、各镇区上报市政府的重大行政决策请示文件要先经本单位法制机构或法律顾问机构进行合法性审查；涉及制定规范性文件的，要按照规范性文件管理规定程序办理；未经合法性审查或经审查不合法的，不得报请市政府审定。

——首次明确镇区法制部门负责人应当列席镇区班子会议。镇区讨论决定重大行政决策时，镇区法制部门负责人应当列席会议，对该重大行政决策合法性审查情况进行说明。

——涉及人民群众切身利益的重大行政决策请示文件应严格落实公众参与程序规定，并向社会公众反馈意见采纳情况。市属各部门、各镇区上报市政府的重大行政决策请示文件涉及人民群众切身利益的，应按照相关规定要求，向社会公开征求意见、进行专家咨询论证和社会稳定风险评估，通过适当途径向社会公众反馈意见采纳情况。

二、整合优化，严格规范性文件管理

2015年2月，为进一步加强我市行政机关规范性文件监督管理工作，完善规范性文件有效期管理等制度，保障规范性文件合法有效，维护法制统一、保证政令畅通、促进依法行政，市法制局对《中山市规范性文件制定程序规定》、《中山市行政机关规范性文件审查备案规定》、《关于进一步完善部门和镇区规范性文件备案发布制度的通知》等一系列规范性文件管理制度进行全面梳理整合，报市政府审定后出台《中山市行政机关规范性文件管理规定》（以下简称《规定》）。

整合后的《规定》与此前规范性文件管理制度相比，在建立规范性文件有效期和规范性文件正面清单制度，规范性文件的施行日期和规范性文件发布的形式要求，细化起草规范性文件的要求及其征求意见、公众参与的程序和规范性文件的审核审查、备案程序及市政府规范性文件的审议、印发程序等方面做出明确规定。

该《规定》还专门增加公众提出的规范性文件审查程序。详细规定公众、行政复议申请人或者行政复议机关建议审查规范性文件合法性的情形和办理流程。

三、探索完善，全省最早推进镇级政府法律顾问制度

2014年9月，为贯彻落实中共中央关于“普遍建立法律顾问制度”的部署和省委关于“普遍建立法律顾问制度”的要求，市法制局草拟并经由市政府印发《中山市建立镇级政府法律顾问制度实施方案》，要求各镇政府、区办事处挂牌成立政府法律顾问室。截止2014年底，我市镇级法律顾问制度基本建立，中山成为我省首个全面建立镇区政府法律顾问制度的地级市。2015年，为进一步贯彻推进和落实镇级政府法律顾问制度的建设，市法制局草拟《关于认真贯彻落实 广东省政府法律顾问工作规定 的意见》（以下简称《意见》），推进镇区落实政府法律顾问制度。

《意见》进一步明确要求尚未设立政府法律顾问机制的市级政府工作部门，应当尽快明确负责法制工作的机构为其法律顾问机构，承担本部门法律顾问工作。

《意见》还就政府法律顾问工作程序进行细化，提出市政府法制机构主要负责人应当列席政府常务会议；部门领导班子在开会研究决策事务时，应有法律顾问列席会议，并提供参考意见；各镇区、部门报送市政府的请示件，或报请以市政府审查颁发规范性文件的，应先由该镇区或部门政府法律顾问机构（政府法制机构）审查把关。

随着镇区政府法律顾问制度的确立，逐步形成“事前防范、事中控制为主，事后补救为辅”的政府法律风险防控机制。同时，法律顾问参与到镇区政府的行政、民事案件诉讼，政府合同行为的谈判、审查以及其他非诉法律事务中，能更好地防控法律风险，维护政府的合法权益。

四、科学民主，创立法制事务议决制度

为推进政府法制工作科学发展，切实发挥政府参谋助手作用，进一步提高法制部门的法律服务水平，深入推动政府法制建设，2012年7月，中山市法制局在全国率先成立法制事务议决委员会，出台《中山市法制局法制事务议决委员会工作规则》，实行重大疑难法制事务集体议决制。

——实现行政内部决策民主科学。政府法制事务有别于一般的行政事务，具有庞杂性、疑难性、专业性的特点，如果沿用一般行政事务下级服从上级的层级呈批模式来处理法律事务，难以确保法律事务处理的准确性和妥当性。通过成立法制事务议决委员会，由市法制局领导班子和法制业务骨干组成内部议事决策机构，集思广益，充分讨论产生解决方案，并实行少数服从多数的原则决议事项，可以有效克服行政事务层级审批的局限性。

——实现决策过程廉洁公正监督。根据工作规则，对凡在出具法律意见、行政执法监督、行政复议案件等方面涉及重大疑难法律问题的事项，都需经法制事务议决委员会委员讨论决定。作为一种内部监督制约机制，议决委员会公开讨论重要案件和重大法律事务，并实行利害关系人回避制度，可以有效避免决策“一言堂”，防止因权立事、因权滋生腐败的可能性，实现决策过程的阳光透明。

议决委员会成立以来，切实推出了可行的外嫁女权益处置原则，使外嫁女权益问题遵循法律的途径合理解决；讨论了闲置土地处置实施办法、中山市重大决策程序规定、行政复议委员会有关制度文件等制度，从合法性和合理性角度审查文件，确保文件的严肃性；为政府、部门和镇区重大疑难问题如股份纠纷、旧城改造、重要招商合同签订等出具权威法律意见，切实为市政府的行政管理工作提供法律保障；审查多起复杂疑难行政复议案件，强化行政复议化解纠纷和依法行政指引功能，维护群众合法权益，维护法治政府形象。